O Supremo Tribunal Federal concluiu, na última semana de junho, uma das decisões mais importantes da história do Direito Administrativo brasileiro. O julgamento das ADIs 7156 e 7236 — com a última sessão convocada para esta quarta-feira, 1º de julho — reescreve as regras do combate à improbidade no Brasil. Seu significado vai muito além dos tribunais.
Em jogo estava a constitucionalidade da Lei nº 14.230/2021, que reformou profundamente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), em vigor desde os tempos do impeachment de Fernando Collor. Trinta anos de aplicação deixaram marcas: ao lado de condenações legítimas, acumularam-se casos de abuso, de processos movidos por qualquer irregularidade formal, de gestores paralisados pelo medo de assinar contratos. Esse fenômeno ganhou nome na doutrina jurídica: “apagão das canetas”.
A reforma de 2021 surgiu para corrigir esses excessos. Mas ao passar pelo Congresso Nacional, foi além. Vários dispositivos criaram não apenas garantias razoáveis, mas verdadeiras blindagens para quem praticasse atos ilícitos. O STF foi chamado a arbitrar esse impasse. E o fez com uma síntese que merece ser compreendida por todos os cidadãos, não apenas pelos juristas.
O que é improbidade administrativa, afinal?
A Constituição de 1988 criou um sistema autônomo de responsabilização para o agente público desonesto. Diferente do processo penal, a ação de improbidade pode resultar em perda do cargo, suspensão de direitos políticos por até quatorze anos, proibição de contratar com o governo e devolução do que foi desviado. São sanções graves, comparáveis na prática às penas criminais.
Por décadas, esse instrumento foi usado com largueza. A simples violação de um procedimento administrativo, ainda que sem qualquer intenção de fraudar, poderia render uma ação de improbidade. A culpa — o erro, a negligência — bastava. Não era preciso provar que o agente queria lesar o erário.
A Lei nº 14.230/2021 mudou isso radicalmente. Passou a exigir dolo: a vontade livre e consciente de praticar o ato ilícito. E não qualquer dolo — o chamado dolo específico, que exige a prova de que o agente sabia o que fazia e queria aquele resultado.
Esse foi o ponto mais debatido. E o STF confirmou: a exigência de dolo é constitucional.
A lógica é consistente. Se a sanção tem a gravidade de uma pena criminal, o padrão de prova deve ser equivalente. Punir com perda de mandato e suspensão de direitos políticos um prefeito que errou na interpretação de uma norma licitatória, sem qualquer intenção de desvio, viola o princípio da proporcionalidade. Pune-se o erro como se fosse crime. A Constituição não permite isso.
O que o STF derrubou — e por quê
Se a reforma acertou na exigência de dolo, errou nos excessos que acumulou ao redor dela. O STF identificou vários dispositivos que transformaram garantias legítimas em instrumentos de impunidade. E os derrubou.
O mais emblemático: a lei previa que a perda da função pública só atingia o cargo que o condenado ocupava na época do ato ilícito. Na prática, bastava mudar de cargo — de secretário municipal para assessor estadual, por exemplo — para escapar da sanção. O STF declarou esse dispositivo inconstitucional. A perda da função pode alcançar todos os vínculos do condenado com a Administração Pública.
Outro exemplo: a lei restringia a proibição de contratar com o governo ao ente público diretamente lesado. Empresa condenada por desvio em contrato federal poderia, no dia seguinte, assinar contrato com um município. O STF derrubou essa limitação: a proibição vale para qualquer ente da Administração Pública do país.
A lei também exigia que o Ministério Público consultasse previamente o Tribunal de Contas para fixar o valor do dano antes de ajuizar a ação. O STF foi unânime: isso viola a independência funcional do Parquet. O Ministério Público não precisa de autorização ou validação prévia de outro órgão para agir no combate à improbidade.
Havia ainda um dispositivo que limitava o juiz a julgar exatamente o tipo de ato imputado na petição inicial, proibindo condenação por outro enquadramento. O STF também derrubou essa regra por unanimidade: o magistrado não pode ser transformado em prisioneiro da capitulação do promotor.
O que ainda está em aberto: a questão da prescrição
A sessão desta quarta-feira, 1º de julho, decidirá o ponto mais sensível de todo o julgamento: os novos prazos prescricionais.
A Lei nº 14.230/2021 estabeleceu prazo geral de oito anos para a propositura da ação e, dentro do processo, uma prescrição intercorrente de quatro anos — ou seja, se o processo ficar paralisado por quatro anos consecutivos, extingue-se.
O problema é que a Constituição, no artigo 37, § 5º, estabelece que as ações de ressarcimento ao erário por atos ilícitos dolosos são imprescritíveis. O STF já confirmou esse entendimento em julgamento anterior (RE 852.475). Há, portanto, uma contradição em potencial: como pode prescrever, em quatro anos de paralisação processual, uma ação que a Constituição diz ser imprescritível?
O impacto prático é gigantesco. Desde outubro de 2021, quando a lei entrou em vigor, ações de improbidade paralisadas por quatro anos podem ter sido extintas pela prescrição intercorrente. Há dezenas de milhares de processos no Brasil. Dependendo do que o STF decidir amanhã, parte significativa deles pode ser extinta.
O que essa decisão significa para o Brasil
O julgamento enviou uma mensagem institucional que pode ser resumida em uma frase: o combate à corrupção deve ser rigoroso, mas não pode ser arbitrário.
O agente público que erra, que discorda tecnicamente, que toma decisões difíceis sob pressão — e que, ao final, não tinha qualquer intenção de lesar o erário — não será mais tratado como ímprobo. Essa é uma proteção legítima e necessária. Nenhum país democrático consegue atrair bons gestores públicos se qualquer erro puder render uma ação com consequências devastadoras para a vida pessoal e profissional do servidor.
Ao mesmo tempo, o agente que defrauda, que desvia, que usa o cargo para enriquecer às custas do patrimônio público, não encontrará mais nas brechas da lei processos a chance de escapar da sanção. A perda de todos os vínculos funcionais, a indisponibilidade de bens restabelecida em sua força cautelar plena, a proibição ampla de contratar com o poder público — essas são respostas constitucionalmente adequadas para condutas dolosas.
É o que os constitucionalistas chamam de proibição de proteção insuficiente: o Estado não pode deixar de proteger adequadamente bens constitucionalmente tutelados. O patrimônio público, a moralidade administrativa e a probidade não são valores negociáveis. A reforma legislativa não pode esvaziá-los a pretexto de garantir direitos individuais.
Uma reforma que foi longe demais
O episódio expõe uma questão mais ampla sobre o processo legislativo brasileiro.
A comissão de juristas que elaborou o anteprojeto da Lei nº 14.230/2021 produziu um texto equilibrado. Quando o projeto chegou ao Congresso, porém, sofreu alterações significativas que deram um passo além da correção de excessos — rumando para a criação de privilégios para réus em processos de improbidade. Estudiosos identificaram dispositivos claramente favoráveis a parlamentares e gestores com processos em andamento.
O STF fez o papel que a Constituição lhe reserva: não substituiu o legislador, não fez política legislativa, não escolheu a reforma que preferia. Avaliou, dispositivo por dispositivo, se as escolhas do Congresso respeitavam os limites da Constituição. Confirmou o que era razoável. Derrubou o que era excessivo.
Esse é o funcionamento normal de uma democracia constitucional. O Parlamento legisla; o Supremo controla. Quando um lado exagera, o outro corrige.
O que muda na prática
Para o cidadão comum, o impacto mais direto será nos municípios. Prefeitos e secretários municipais são os agentes públicos mais expostos a ações de improbidade. Com a exigência de dolo, o prefeito que errou em uma licitação sem qualquer intenção fraudulenta terá mais segurança. Com a ampliação da sanção de perda do cargo, o que fraudou dolosamente não poderá mais buscar refúgio em outro vínculo funcional.
Para as empresas, a decisão que ampliou a proibição de contratar com qualquer ente público — e não apenas com o lesado — é um sinal claro: programas de integridade e compliance deixaram de ser recomendações para se tornarem exigências estratégicas de sobrevivência.
Para o Ministério Público, o recado foi de responsabilidade: a exclusividade da legitimidade ativa para propor ações de improbidade vem acompanhada do dever de investigar com mais rigor, fundamentar melhor e gerir os prazos procescricionais com precisão — sob pena de ver ações extintas pela prescrição.
Uma decisão para uma geração
O Brasil leva décadas tentando encontrar o ponto de equilíbrio entre controle da probidade e garantias do administrador público. A Lei de 1992 pecou pelo excesso; a reforma de 2021 pecou, em vários pontos, pela insuficiência. O STF, ao calibrar os dois extremos, não resolveu o problema para sempre — o Direito raramente oferece soluções permanentes. Mas ofereceu ao país um sistema mais coerente, mais proporcional e mais compatível com os valores de um Estado Democrático de Direito.
A decisão de amanhã, sobre a prescrição, dirá se essa calibragem foi completa. Se o STF proteger a imprescritibilidade do ressarcimento ao erário em casos de dolo — como a Constituição exige —, o sistema terá chegado ao ponto mais próximo do equilíbrio possível.
O combate à corrupção, no Brasil, nunca foi simples. Mas nunca foi, tampouco, uma questão apenas de leis. É, acima de tudo, uma questão de cultura institucional. Leis bem construídas ajudam. Decisões equilibradas do Supremo ajudam mais. O resto — a escolha de quem vai ao serviço público e com que intenção — depende de cada um de nós.
Valdetário Andrade Monteiro é advogado e Conselheiro Federal da OAB
